wyklad 6 teoria zarzadzania publicznego, studia mgr rok 1, I rok semestr I, współczesne doktryny administracji
[ Pobierz całość w formacie PDF ]
Jerzy Supernat
Zakład Nauki Administracji
Instytut Nauk Administracyjnych
Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii
Uniwersytet Wrocławski
Administracja publiczna w świetle koncepcji
New Public Management
*
Uwagi wstępne
NiezaleŜnie od przyjętego sposobu definiowania administracja publiczna jawi się jako
zjawisko złoŜone i – co więcej – wszechobecne
1
. Nie moŜe zatem dziwić, Ŝe naukowej
refleksji nad nią brakuje spójności
2
. Nawiązując do doktryny podziału władzy i przyjmując
róŜną perspektywę w stosunku do administracji publicznej, a zwłaszcza do jej funkcji, moŜna
wyróŜnić w nauce administracji publicznej trzy ujęcia: polityczne, prawnicze i menedŜerskie.
Ujęcie polityczne wskazuje na publiczny charakter administracji publicznej, eksponując
znaczenie politycznej odpowiedzialności administracji publicznej przed parlamentem i
społeczeństwem. Ujęcie prawnicze postrzega administrację publiczną jako działalność
normowaną prawem i poddaną rządom prawa, które chroni indywidualne wolności i prawa
obywateli
3
. Ujęcie menedŜerskie wskazuje na podobieństwo organizacyjnych cech
administracji publicznej i sektora prywatnego (
profit seeking
organizations
), a takŜe sektora
pozarządowego (
non-governmental organizations
/
not-for-profit organizations
), eksponując
znaczenie profesjonalnego zarządzania i efektywności
4
. KaŜde z tych ujęć kładzie nacisk na
inne wartości, a ponadto inaczej postrzega proceduralne i strukturalne rozwiązania w
funkcjonowaniu administracji publicznej, relacje pomiędzy administracją publiczną i
obywatelem, wreszcie samą naukę administracji publicznej. Sytuacja taka powinna prowadzić
do współpracy między zwolennikami tych trzech róŜnych ujęć i zbudowania kompleksowej
nauki administracji publicznej, co – rzecz jasna – nie wyklucza pojawiania się konfliktów
między zwolennikami poszczególnych ujęć. Wystarczy wskazać, Ŝe dla zwolenników
wartości ujęcia politycznego i prawniczego zalecana przez zwolenników ujęcia
menedŜerskiego efektywność jest co najmniej podejrzana z tego chociaŜby powodu, Ŝe ma
mieć niewiele wspólnego z tym, co jest najwaŜniejsze w funkcjonowaniu władzy publicznej.
2
Jak w 1926 r. w głosie odrębnym w sprawie Myers v. United States wskazał sędzia Louis D.
Brandeis: „Doktryna podziału władzy została przyjęta w Konwencji z 1787 r. nie po to, aby
promować efektywność, ale po to, aby wykluczyć dysponowanie arbitralną władzą. Celem nie
było niezakłócone korzystanie z władzy, ale – przez nieuniknione tarcia immanentnie
związane z jej podziałem między trzy rodzajowo róŜne segmenty – ochrona ludzi przed
władzą autokratyczną”
5
.
Celem opracowania jest zaprezentowanie menedŜerskiego podejścia do administracji
publicznej, a w szczególności spopularyzowanej w latach osiemdziesiątych i
dziewięćdziesiątych XX wieku jego współczesnej wersji znanej pod nazwą
the New Public
Management – NPM
, czyli nowe publiczne zarządzanie
6
. Wprawdzie ze szczególną
akceptacją nowe publiczne zarządzanie spotkało się w takich krajach jak Wielka Brytania
7
,
Australia, Nowa Zelandia i Stany Zjednoczone, to jednak jego recepcja ma miejsce
praktycznie w kaŜdym kraju europejskim, w tym w Polsce
8
, co oznacza, Ŝe ma ono charakter
międzynarodowy. PoniewaŜ nowe publiczne zarządzanie konkuruje z tradycyjnym czy
ortodoksyjnym publicznym zarządzaniem („starym” publicznym zarządzaniem), które
nb.
ciągle jest Ŝywe w niektórych krajach czy organizacjach, wypada rozpocząć od prezentacji
tego drugiego, co później pozwoli lepiej dostrzec oryginalność nowego publicznego
zarządzania.
Tradycyjne publiczne zarządzanie
Korzenie tradycyjnego publicznego zarządzania sięgają amerykańskich
dziewiętnastowiecznych reform słuŜby cywilnej, w których po raz pierwszy zaproponowano
menedŜerskie podejście do organizacji słuŜby publicznej. Niepokój reformatorów budziło to,
Ŝe uwarunkowane politycznie nominacje do słuŜby publicznej na wszystkich szczeblach
administracji publicznej prowadzą do nieefektywności, korupcji i wyłonienia się klasy
polityków-poszukiwaczy łupów (
spoilsmen
), którzy w Ŝaden sposób nie nadają się do
przewodzenia narodowi
9
. W opinii znanego dziewiętnastowiecznego historyka Jamesa
Partona stanowiska w administracji federalnej USA zostały obsadzone przez najmniej
wartościowych członków społeczeństwa (w oryginale przez „śmieci” –
by the nation’s
refuse
)
10
. Stąd – w sformułowaniu jednego z reformatorów Carla Schurza – „Reforma słuŜby
cywilnej wymaga, aby biznesowa część władzy publicznej wykonywana była w zdrowy,
biznesowy sposób”
11
. Aby władza ta mogła stać się biznesowa, musiała przestać być
3
polityczna. W rezultacie nominacje w administracji publicznej miały być dokonywane na
podstawie kompetencji (
merit
), a nie na podstawie politycznej przynaleŜności. W przekonaniu
wielu reformatorów jedyną dopuszczalną formą udziału funkcjonariuszy publicznych w Ŝyciu
politycznym mógł być udział w akcie wyborczym (głosowaniu powszechnym). Odrzucenie
polityki jako podstawy przyjmowania i zwalniania z administracji publicznej miało zdaniem
reformatorów zagwarantować to, Ŝe dobór i czas zatrudnienia funkcjonariuszy publicznych
zostanie oparty na ich efektywności i osiągniętych wynikach.
W celu wsparcia logiki swojego rozumowania reformatorzy musieli podkreślać, Ŝe
dominująca część administracji publicznej nie polega na pełnieniu funkcji politycznych
12
. W
istocie logika rozumowania tradycyjnego publicznego zarządzania opierała się na istnieniu
dychotomii pomiędzy polityką i administracją. Przyjmował i propagował ją Woodrow Wilson
(prezydent USA od 1913 do 1921 r.), w latach osiemdziesiątych XIX w. gorący zwolennik
reformy słuŜby cywilnej
13
, często uwaŜany za twórcę dojrzałej amerykańskiej nauki
administracji publicznej. W swoim słynnym studium z 1887 r.
The Study of Administration
W. Wilson napisał: „Administracja leŜy poza właściwą sferą polityki. Problemy
administracyjne nie są problemami politycznymi”
14
. Są one raczej problemami
menedŜerskimi, poniewaŜ – jak to ujął W. Wilson – administracja publiczna jest dziedziną
biznesu (
a field of business
). Takie stanowisko podzielał rzecz jasna biznes. Wystarczy
powiedzieć, Ŝe w 1868 r. Krajowe Stowarzyszenie Wytwórców (National Manufacturers’
Association) przyjęło uchwałę, w której uznało za konieczne prowadzenie spraw publicznych
na podstawie zasad biznesu (
public affairs should be conducted on business principles
)
15
.
Tak samo jak polityka, równieŜ biznes czy zarządzanie mają swoje wartości. W
prostym, ale wpływowym określeniu W. Wilsona: „Celem nauki administracji jest odkrycie,
po pierwsze, jakie są właściwe i moŜliwe do osiągnięcia zadania administracji, i – po drugie –
jak moŜe ona robić właściwe rzeczy z moŜliwie maksymalną skutecznością i przy moŜliwie
najmniejszych nakładach, czy to pieniędzy czy energii”
16
. Innymi słowy, tradycyjne publiczne
zarządzanie zakłada, Ŝe administracja publiczna powinna robić właściwe rzeczy we właściwy
sposób w znaczeniu orientacji na maksymalizowanie efektywności, czyli skuteczności i
sprawności (ekonomiczności).
Postrzeganie administracji publicznej jako bliskiej biznesowi stało się ostatecznie
jądrem tradycyjnego czy ortodoksyjnego spojrzenia na to, jak powinna wyglądać słuŜba
publiczna. Zarządzanie miało naleŜeć do menedŜerów, a nie do polityków, a za najwyŜsze
dobro została uznana efektywność: „aksjomat numer jeden na skali wartości administracji”
17
.
Polityka miała być wyeliminowana, poniewaŜ prowadziła do nieefektywności. Co więcej,
4
pomimo rosnącej administracyjnej działalności regulacyjnej pomniejszana była rola prawa.
Jak w znanej pracy z 1926 r. twierdził bowiem Leonard D. White: „nauka administracji
rozpoczyna się raczej od podstaw zarządzania niŜ od podstaw prawa i jest zatem
zaabsorbowana bardziej sprawami Amerykańskiego Stowarzyszenia Zarządzania niŜ
decyzjami sądów”
18
. Poczynając od roku 1911, oparty na pracach Fredericka W. Taylora
19
ogólnoświatowy ruch naukowego zarządzania (
the
Scientific Management Movement
)
rozwinął i utrwalał załoŜenie, Ŝe efektywne zarządzanie moŜe być zredukowane do zestawu
naukowych zasad
20
. Jednocześnie krytycy tradycyjnego publicznego zarządzania wskazywali
na jego następstwa w obszarze wartości administracyjnych. Jak zauwaŜyli Robert Simmons i
Eugene Dvorin: „ocena poszczególnego rozwiązania organizacyjnego jako ‘dobrego’ lub
‘złego’ była matematycznym stosunkiem dwóch elementów: ‘wejść’ i ‘wyjść’. Kiedy ten
drugi był maksymalizowany, a pierwszy minimalizowany, moŜna było mówić o moralnie
dobrym rezultacie. Cnota czy poprawność została zrównana ze stosunkiem wskazanych
dwóch elementów. Matematyka stała się równoznaczna z etyką”
21
. Marnotrawstwo, będąc
postacią nieefektywności, zostało uznane za niemoralne.
DąŜąc do maksymalizacji właściwych sobie wartości, tradycyjne publiczne zarządzanie
za właściwe rozwiązanie organizacyjne przyjęło strukturę organizacyjną określaną
powszechnie jako biurokratyczna
22
. MoŜe to dziwić, poniewaŜ dzisiaj przymiotnik
biurokratyczny jest często uŜywany w znaczeniu nieefektywny. I chociaŜ bywa tak, Ŝe
organizacja biurokratyczna moŜe powodować nieefektywność, jest to jednak odrębna kwestia,
która w tym opracowaniu nie będzie przedmiotem zainteresowania. Prawdą natomiast
pozostaje, Ŝe wiele zasad organizacji biurokratycznej ma z załoŜenia maksymalizować
stosunek wyjść do wejść. Tak więc biurokracja podkreśla potrzebę ciągłości pracy i potrzebę
podziału pracy, który umoŜliwia pracownikom specjalizację w realizacji przypisanych im
zadań. Specjalizacja pozwala kaŜdemu pracownikowi zostać ekspertem w odniesieniu do
wykonywanych czynności, chociaŜ wykonywana przez niego praca moŜe stanowić tylko
niewielką część całości zadań organizacji. Specjalizacja wymaga koordynacji, którą w
biurokracji zapewnia hierarchia (hierarchiczna więź nadrzędności i podporządkowania).
Hierarchia z kolei wymaga, aby funkcje i zadania były jednoznacznie przyporządkowane do
poszczególnych stanowisk i jednostek organizacyjnych, w przeciwnym bowiem razie
dochodzi do nakładania się władczych kompetencji, co moŜe powodować konflikty.
Organizacja biurokratyczna charakteryzuje się takŜe wysokim stopniem sformalizowania, co
w praktyce oznacza szczegółowe określenie zadań i czynności kaŜdego stanowiska pracy
(pracownika), podejmowanie decyzji na podstawie ustanowionych generalnych norm
5
postępowania oraz pisemne dokumentowanie najwaŜniejszych czynności. Stanowiska pracy
(kierownicze i wykonawcze) są klasyfikowane zgodnie z naukowymi zasadami i
rozmieszczane w racjonalny sposób. Dobór pracowników jest oparty na ocenie ich
moŜliwości wykonywania zadań przypisanych do danego stanowiska pracy. Inne czynniki,
takie jak polityczna przynaleŜność, pochodzenie czy płeć, nie są brane pod uwagę
23
.
JeŜeli chodzi o sposób postrzegania jednostki przez tradycyjne menedŜerskie podejście
do administracji publicznej, to jest on bezosobowy, niezaleŜnie od tego, czy jednostka jest
pracownikiem czy petentem (stroną) organu administracyjnego (tradycyjne publiczne
zarządzanie rzadko traktuje członków społeczeństwa jako klientów czy konsumentów).
Czołowy analityk biurokracji Max Weber podkreśla, Ŝe „depersonalizacja” jest specjalną
cnotą biurokracji, i przedstawia biurokratę jako „tryb” w organizacyjnej maszynie, nad którą
ten nie ma Ŝadnej faktycznej kontroli, a którą rządzą bezosobowe przepisy
24
. Zdaniem M.
Webera właściwość tę naleŜy traktować jako zaletę czy przewagę biurokracji, poniewaŜ
oznacza, Ŝe irracjonalne emocje i namiętności nie wpływają na przebieg i wyniki pracy
biurokraty (treść podejmowanych przez niego decyzji)
25
. Perspektywa taka była promowana
przez ruch naukowego zarządzania, który w istocie powodował przekształcenie
indywidualnego pracownika w dodatek do mechanicznych środków produkcji. Pracownik
musiał dostosować się do maszyny: maszyna nie była bowiem projektowana z myślą o jej
dostosowaniu do indywidualnych właściwości pracownika. Do roku 1920 takie spojrzenie na
pracownika zostało,
mutatis mutandis
, wyraźnie przyjęte w zasadach klasyfikowania i
opisywania stanowisk pracy w sektorze publicznym: „Indywidualne cechy pracownika
zajmującego stanowisko pracy nie powinny mieć wpływu na organizację tego stanowiska”
26
.
Właściwa tradycyjnemu publicznemu zarządzaniu silna orientacja na stanowiska pracy i
postrzeganie organów administracyjnych raczej w kategoriach formalistyczno-strukturalnch, a
nie ludzkich, niewątpliwie pomniejsza znaczenie indywidualnego pracownika dla organizacji
i w organizacji
27
.
Podobnie jak pracownicy administracji równieŜ jej petenci zostali odpersonalizowani i
w imię zapewnienia efektywności przekształceni w strony i sprawy. W sformułowaniu Ralpha
Hummela: „Biurokracja jest efektywnym narzędziem postępowania z duŜą liczbą ludzi.
Jednak ‘efektywnym’ na swój sposób. PoniewaŜ jest rzeczą niemoŜliwą szczegółowo i
dogłębnie zająć się kaŜdym, biurokracja wykrywa to, co jest ‘relewantne’ w świetle zadań,
dla realizacji których została utworzona. W rezultacie tylko te fakty ze złoŜonego Ŝycia
jednostek, które są relewantne z punktu widzenia zadań biurokracji, stają się przedmiotem jej
zainteresowania. Aby osiągnąć takie uproszczenie, współczesna biurokracja wymyśliła
[ Pobierz całość w formacie PDF ]